专家讲述十二五规划出台背后的故事

专家讲述“十二五”规划出台背后的故事

专家讲述“十二五”规划出台背后的故事 更新时间：2010-10-31 7:00:30 　　五中全会之前的20个月，是“十二五”规划建议形成的时间，也正是为国献策的专家团体最为繁忙的20个月

财经国家周刊报道在十七届五中全会召开的4天里，肖金成密切关注着大会的消息。他正在给4个地方城市做“十二五”的总体战略研究，“地方的‘十二五’规划肯定要以中央在这次会议上定的调子作指导。”

在此之前，他任副所长的国家发改委国土开发与地区经济研究所承担了发改委委托的《区域协调发展思路研究》的专项课题，并已于2009年下半年完成。这个题目几乎是他们所的“必修课”，他也曾承担“十一五”的本课题，并任课题组长。

从2008年底到2010年10月的约20个月里，是国家“十二五”总体战略研究以及各专项规划研究密集征求专家意见的阶段，为的是在五中全会前形成《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。

清华大学公共管理学院教授胡鞍钢将“十二五”规划的制定过程分为十一个步骤，而这前20个月覆盖了前面的5个步骤。

这段时间里，是专家逐鹿治国建议的舞台，面对国家发改委以及中央财办开出的若干课题，国家规划制定部门与专家们之间展开了“一对多”和“多对一”的建言演练。

数千专家参与

持续关注着五中全会的还有国家行政学院的王小广研究员，他在去年就递交了“关于十二五规划总体战略研究”的课题，指出的方向正是“应以转变经济增长方式为‘十二五’主线”。

王小广在2008年就形成了以转变经济增长方式为主题的研究报告，他从国家整个大的发展战略模式切入，当时针对的背景就是“十二五”规划，这份3万多字的报告，由财政部资助，王小广主笔。在国家发改委征求“十二五”总体战略时，这个课题自然就成为了王小广的递交课题。

同时，对于“十二五”最为提纲挈领的总体战略研究这个大题目，国家发改委采取了委托多家研究的方式。共委托了国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心四家进行独立研究，2009年9~10月提交报告。

在课题研究和递交的整个过程中，王小广去发改委汇报大概有4、5次，并参加发改委的体制改革司的座谈会，最终递交稿在专家和发改委之间的反复来回后定稿。

王小广从原来国家发改委经济研究所经济运行与发展研究室主任，到现在的国家行政学院决策咨询部的处长，一直行走在国家智囊专家的第一线，他所做的这个战略课题前后，也横跨了这两个单位。

“在发改委委托课题的这个阶段，选题大约有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成几百万字的研究报告。” 胡鞍钢说。

对这一系列课题，发改委在2009年10月份向国务院进行了第一次汇报，随后产生了一个修改意见，在12月时又集中布置了一次研究课题。

“这次是带有某种重点专题深入研究，国家行政学院当时又做了3个。”王小广说。

在这3个课题当中，同样是每个题目都分给几家研究机构做，他参与了其中“十二五改革思路”的课题研究，此课题是在国家发改委体制改革司的统筹主导下进行的。

这属于国家“花钱”购买“公共决策知识”，胡鞍钢介绍说。在这20个月里所进行的，是对国家权威专家思想的集中演练，也是各项课题的大展示。

以“十一五”期间国家区域协调发展的课题为例，国家发改委拨付6万元经费，发改委宏观院给予6万，国土所也拿出6万，以这18万元为基础，发改委宏观院拨付约10万元的调研费，整个课题的总体费用约在30万元。到“十二五”，国土所承担的这同一个课题经费进行了压缩，总额为不到20万元。

“十二五”区域协调发展课题的课题组共由十人组成，最后形成的是一份242页的课题报告。

“多对一”和“一对多”

在整个“十二五”规划制定过程中，汪玉凯算是最为忙碌的专家之一。从2008年年末开始，他陆续接到了来到中央和国家不同部门关于“十二五”的多个委托课题，对于他这样的专家而言，属于典型“一位专家对多个课题”，在“十二五”建言过程中，这样的情况也不在少数。

他现在仍然密切关注着“十二五”的各项进展。他对《财经国家周刊》记者说，学院的领导10月18日就开完会回来，随后就会召开一个“十二五”规划行政体制改革趋势的会议，他说这个会肯定要在五中全会闭幕后才能开。

这个会议是他所承担的课题的后续修编工作的一部分，也是“十二五”规划从“建议”到“纲要”的开端。作为国家行政学院教授，也是中国行政体制研究会秘书长，他主笔了国家发改委在2008年末、2009年初委托给国家行政学院的“十二五行政体制”的战略课题。

就在最近，他应国家发改委之约，给对方发去了这个课题的2万字的压缩稿，而完整的研究稿件在去年10月就已经完成。在那个时候集中上交的前文所述的一系列课题，都被汪玉凯称为“发改委的一批课题”。

这是汪玉凯所承担的“十二五”的第一个课题，“我是这个课题组的副组长。”他说。

在“十二五”规划这个复杂的研究体系里，最初由国家发改委规划司进行实施层面的总规划。“与此同时，专业的政府职能部门，做细致的调研，布置很多课题，借助各方面力量，每个单位调研之后拿出方案，把很多事务分成很多课题，再组织很多专家深入调研。”汪玉凯介绍说。

同一个课题也同时委托给了几个智库机构进行研究，比如行政体制改革课题，除去国家行政学院之外，就还有清华大学也在进行研究，这就形成了“十二五”课题的委托的“多机构对同一课题”的格局。

“就我这个行政体制改革报告，递交给发改委，能吸收多少，这很难说，在发改委委托的课题之后，中央还可能再布置一些题目，让好几个机构一起来做，我们学院后来又参与了两个课题，这是由中央财经领导小组办公室层面进行委托，这两个课题研究也于2009年9月份完稿。”汪玉凯说。

在“一对多”的格局下，汪玉凯在国家行政学院和中国行政体制研究会的两个职务之外，还是国家信息化委员会的委员，作为全国50个具有此身份的专家之一，他负责为“十二五”信息化建设提出思路，尔后进行专家汇总，再报给中财办。“这是发改委课题之后的事，我是参与讨论，成稿不是我，我是多个专家之一，最后的文稿由秘书班子来整理。”他说。

而在“多家机构对同一课题”的“多对一”框架之下，“十二五”信息化建设的课题，又同时由工信部直接负责参与研究。

“‘十二五’的规划是分好多个层次的，既有官方的，依靠各个部委，发改委来牵头，同时也委托智力资源，研究过程是高度的集体智慧的结晶，最后到中财办和国办这个层次，当然与此同时，也有最高层的政治局常委的调研。”汪玉凯介绍说。

“招标制”与“布置性”

2010年1月19日，中国政府将数百个课题面向全球公开招标，这是中国政府首度就五年发展规划联手国际机构，这为“十二五”规划研究的“招标制”做了一个最新的注脚。

据肖金成副所长介绍，“十二五”规划研究的委托类型主要分为三个方面，第一个方面是发改委的委托，比如发改委宏观经济研究院在“十二五”的课题中领到了10多个课题，其他各科研机构会分别领到相似的课题；第二个方面是各个部委的网上招标投标；第三个是面向社会招标。

年初的全球招标正是这第三个方面的再创新。

2008年底至2009年初，国家发改委提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标，其中有60个单位的选题入选，胡鞍钢介绍说。

而从制定“十二五”规划建议的时间顺序而言，汪玉凯介绍说，首先是“招标制”阶段，2009年底，国家发改委在汇总各机构上报的课题研究后，拿出了一个总的框架然后报给中央决策层，决策层分析掌握情况之后，再进行进一步筛选，再布置给各个单位。“这个阶段就成了布置性的任务，在此阶段之前，都是招标式的。”

2009年底2010年初形成“十二五”规划的《基本思路》后，该内容在全国的省、部委和部以上官员中征求意见，形成最后的“建议”草案，这个“建议”形成的纲要将会在明年3月份的人代会上审议。“最终的‘纲要’要在这个‘建议’的基础之上进行微调，不会大变。”汪玉凯说。

“‘建议’要对‘纲要’起到指导的作用。”肖金成说。中共中央十七届五中全会已经于10月18日闭幕，会议通过了“十二五规划建议”，对专家们来说，这并不是一个终点，在国家层面的“建议”转变成“纲要”的过程中，各位专家们要做的是，继续建言献策，同时继续参与地方的“十二五”规划制订，从这个意义上说，五中全会只是这些专家的一个新起点。

胡鞍钢详解“十二五”规划制定过程：大体11个步骤

中国是如何制定五年规划、如何进行公共决策的，又是如何进行世界最大规模的决策民主化实践的？中国制定“十二五”规划的过程，可以对上述问题进行一个初步的解答

财经国家周刊报道中国的“十二五”规划编制过程是一个公共政策决策过程，它反映了在中国特有的政治体系内所发生的一系列政治行为或过程，不同的机构和参与者之间相互作用的过程，也是一个逐步制度化、规范化和程序化的过程。

公共政策决策过程包括设定议程、使政策合法化、执行政策、评估政策。不同的国家有不同的制度安排和决策过程，因而就会有不同的决策结果和效果。公共政策决策的过程本身比决策结果更重要。

对此，以往人们了解甚少，对外似乎又很神秘。实际上，它是一个较为公开的、有其程序性的公共政策与公共决策的过程，分为多个步骤，每一步骤都会形成一个阶段性的成果。

“十二五”规划的制定过程，大体可以分为以下相互连接的11个步骤：

第一步骤为中期评估。

国务院赋予国家发展和改革委员会的主要职能之一，是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划。2008年3月，国家发展和改革委员会组织开展“十一五”规划中期评估。中期评估是《国家“十一五”规划纲要》第48章首次明文规定的重要程序，是一个充分民主的过程。

评估过程首先包括三类主体的评估：各部委组织对本部门的“十一五”专项规划实施情况进行评估；地方各级政府也都对本级政府的“十一五”规划实施情况评估；第三方独立评估。

其中，第三方独立评估是新增加的程序，国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处三家机构分别以各自的视角和独立的分析提交了评估报告，包括客观的批评意见，同时各自提出下一步实施规划的政策建议，作为国家发展和改革委员会起草中期评估报告的重要参考，充分体现公共政策实施评估的专业化、国际化以及独立性和客观性。这不仅在中国是首次，而且在国际上也是首次。

同时，国家发展和改革委员会还广泛听取意见，深入基层进行实地调研，通过问卷调查、召开座谈会等形式广泛征求意见，并向全国人民代表大会财经委员会作专题汇报，及时接受指导。

在充分民主的基础上，由国家发展和改革委员会集中各方意见，起草《“十一五”规划实施情况中期评估报告》，并于2008年12月24日由国家发展和改革委员会主任张平向十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议报告，同时附上三家独立评估报告摘要。

这反映中国五年规划独特的学习机制：前一个五年规划实施过半，进行他方和自我评价，及时发现突出问题，及时提出解决办法，及时改进《纲要》编制，也为制定下一个五年规划做了铺垫。

第二步骤为前期研究。

这包括进行基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。

在中期评估的基础上，2008年底至2009年初，国家发改委提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标，其中有60个单位的选题入选，加上直接委托研究，发改委系统内部研究，选题大约有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成几百万字的研究报告。

上述研究成果直接为起草《“十二五”规划纲要》服务，相当于“自下而上”驱动的政策制定模型。这是世界最大规模的公共政策“集体研究”、“密集研究”和“竞争研究”，国家“花钱”购买“公共决策知识”。

对于同一重大题目，国家发展和改革委员会采取委托多家研究的方式，以便广纳善言，集思广益。例如其中最重要的选题，《“十二五”规划总体思路和目标研究》，共委托了国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心四家进行独立研究，于2009年9~10月提交报告。

在此基础上，国家发改委吸收各方研究成果起草“十二五”规划基本思路，在形成基本思路初稿以后，国家发展和改革委员会开始征求专家意见、各部门意见。根据各方的修改意见，国家发展和改革委员会对基本思路进行修改完善。

第三步骤为形成“十二五”规划的《基本思路》。

根据前期研究成果，国家发改委起草了基本思路意见稿，在征求各方面意见之后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委们详细讨论基本思路，达成政治共识后，向各方通报，以统一认识，进行政治动员。这充分反映在2010年2月初胡锦涛、温家宝、习近平、李克强等四位中央政治局常委在中央党校省部级主要领导干部落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话，为“十二五”规划的基本思路定调，其主线就是转变经济发展方式，关键词就是转型。

这是一次从民主到集中的过程，主要是社会范围内民主到集中的过程。而后，开始了下一轮的民主和分散，相当于“自下而上”驱动的政策制定模型。一旦形成基本思路，就为尔后的调查研究、广泛听取各方意见、起草党中央建议提供了基础。

第四步骤为党中央《建议》起草阶段。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，是在中央政治局常委会直接领导下制定的。

2010年2月，中央成立由李克强担任组长的“十二五”规划《建议》起草小组，起草小组主要由国务院研究室、国家发展改革委以及各部门人员参与。起草小组工作方式大体是先集中学习，主要是集中学习有关材料；随后组成专题调研组分赴各地调研；在此基础上起草送审《提纲》。根据中央领导人对于送审《提纲》的指示，以及各方面的意见，起草小组开始集中写作，起草《建议》。中央政治局常委多次听取汇报，中央政治局对《建议》进行多次讨论。

从3月全国人民代表大会闭幕之后，中央政治局九位常委和其他委员分赴各地进行专题调研。这是中央领导人与地方负责人直接信息沟通的最好形式，一方面“百闻不如一见”，中央领导人直接获得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方负责人可以直接反映他们的实际要求和具体建议，就重大政策交换意见，达成共识。

2010年3月~2010年9月间，全国人大、全国政协、民主党派分赴全国各地就“十二五”规划编制进行专题调研，为“十二五”规划编制提供咨询。与此同时，各阶段的起草小组工作人员更是经常性地进行深入调研，通过调研来研究问题，形成思路。2009年末到2010年初，国家发改委赴东部、西部、中部三个地区专题调研，并召开了四个地区关于“十二五”规划思路研究的“片会”。

形成《建议》的过程就是民主决策的过程。一是广泛听取各地方、各部门党委、党内老同志和党内精英意见，以集中全党的智慧；二是广泛征求各民主党派与全国工商联负责人、无党派人士等的党外精英意见，以吸收社会的智慧，对《建议》不断修改、充实、完善。还要在中央政治局常委会、中央政治局会议多次讨论，形成《建议》的讨论稿正式提交中共十七届五中全会。

第五步骤为通过中央《建议》。

2010年10月正式召开中共十七届五中全会，由国务院总理代表中央政治局作《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》，全会审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布。党中央的《建议》分析国内外形势，根据中国基本国情和发展阶段，提出规划的经济社会主要目标、指导方针、重要原则、重点战略和主要任务，为制定“十二五”规划纲要奠定基础。这是再次从民主到集中的过程，主要是党内范围民主到集中的过程。

第六步骤为制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》文本。

由于在《建议》起草期间，一方面，国家发展和改革委员会参与党中央《建议》起草工作，另一方面，国家发展和改革委员会也同步起草《纲要》草案。在党中央《建议》正式公布之后，形成《纲要》文本初稿。并于2010年12月在全国改革发展工作会议上，与各地方、各部门、各行业协会进行信息沟通，直接听取意见，与此同时进行不同规划之间的衔接和协调。

第七步骤为国家规划专家委员会论证。

2005年10月，国务院明文规定，实行编制规划的专家论证制度，正式成立国家规划专家委员会，由37位经济界、科技界、企业界和其他知名专家组成。五年规划草案形成后，国家发展和改革委员会多次组织国家发展规划专家委员会专家进行详细讨论、专业咨询和专题论证，并正式向国务院提交论证报告，并随同《纲要》一起报送全国人民代表大会，作为审议《纲要》的重要参考。

第八步骤为广泛争取内外部意见。

在制定“十一五”规划时，国务院就提出了建立健全规划编制的公众参与制度。规定除涉及国家秘密内容外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。为此，在国家发展和改革委员会门户网站开辟建言献策专栏，公开征集公民意见。这是充分反映人民群众意见，集中人民群众智慧的“信息平台”。

同时，由国务院召开“十二五”规划座谈会，直接听取各地区、各部门领导的意见；直接向党中央、国务院各部门进行书面征求意见；召开老同志座谈会听取意见；由国家发改委征求香港和澳门特别行政区的意见；由全国人民代表大会财政经济委员会、全国政协召开会议，听取《纲要》的汇报，直接提出修改意见；由国务院总理多次主持召开专家、企业家、工人、农民等方面的座谈会；由全国人民代表大会财政经济委员会等对《纲要》进行初审；由各地区人民代表大会常务委员会组织全国人民代表提前审议《纲要》；由中共中央主持召开民主党派等方面的座谈会。

在此基础上，《纲要》提交国务院常务会议和国务院全体会议审议；提交中央政治局常委会和中央政治局会议审定，形成《纲要》，正式提交第十一届全国人民代表大会第四次会议审议。这是又一次从民主到集中的过程。

第九步骤为全国人大审议并批准《纲要》。

这是《中华人民共和国宪法》第六十二条赋予全国人民代表大会的第十一项职权。国务院审议通过的《纲要》提交全国人大审议，首先由全国人大专门委员会对“十二五”规划提前进行审议；在召开全国人民代表大会之前，全国人大常委会组织全国人民代表提前审议；召开第十一届全国人民代表大会第四次会议，由国务院总理向大会提交的《政府工作报告》中对《纲要》做说明，全国人民代表和全国政协委员进行分组讨论、提出重要修改意见，在此基础上由大会审议并正式批准《纲要》。这是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。

第十步骤为正式公布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

第十一步骤为规划实施阶段。

规划实施是规划编制的最终目的，任何规划最后都应组织实施。在市场经济条件下，要根据规划的不同功能，创新规划实施机制，建立责任明确、分类实施的实施机制。国务院按照职责分工将《纲要》提出的主要目标和任务分解落实到各地区、各部门，明确约束性指标的责任部门，约束性指标的地区分解，建立约束性指标的公报制度，将约束性指标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，组织全国实施。

在先后经历以上十一个步骤，用了长达两年半的时间，才制定了一个全国五年规划纲要。实际情况比以上所述还要更为复杂、更为细节。这也反映了制定五年规划的过程在不断制度化、规范化和程序化，这为制定一个成功的发展规划奠定了重要的制度基础。

“十二五”规划：中国特色的公共决策民主化

制定五年规划是中国政府最重要的公共政策过程，也是实行民主集中制实践的最好案例

财经国家周刊报道中国的发展成功取决于发展规划的成功，而发展规划的成功取决于决策机制的成功。

2007年党的十七大报告就明确提出“完善国家规划体系”。可以说，制定《“十二五”规划纲要》的过程就是一个不断完善国家规划体系的过程，中国五年计划编制已经形成了行之有效的公共决策机制。

尽管这一体系不够完善，还有不尽人意之处，但是从历史角度讲，可以说是建国以来最好的一个五年规划。它继承了以往历次规划的优点，同时也集成创新；从国际视角看，中国的五年规划编制是世界上持续时间最长、涉及人口最多、政策覆盖范围最广的公共政策学习过程。

西方的“主流”学者、“主流”媒体往往将中国视为缺乏民主的威权体制国家，视中国为“一党专政”加“自由市场经济”。

不同国家有不同的历史文化背景，也有不同的制度和体制，因而就会有不同的民主形式和内容。世界上有200多个国家和地区，从来就不会有一个适用于所有国家的民主模式和标准，他们往往各不相同各有所异：既是各有所长，又是各有所短；既是相互借鉴，又是相互竞争。

什么是“中国特色”的民主？那就是民主集中制，它的体现就是政策民主、协商民主，即政治领导人、各地区负责人、各类社会英才、专家学者、人民大众真正参与政策、影响政策的社会主义民主。

从国际比较看，除了文化历史背景之外，中国的特殊性就在于有十几亿总人口，有56个不同民族，有31个省、自治区和直辖市，还有2个特别行政区。

在这样的国情条件下，如何进行社会主义民主政治建设？应该坚持什么样的民主原则？采取什么样的民主形式？如何进行决策民主实践？如何在众多不同利益集团和人群之间形成公共政策？如何在复杂的党内外、中央与地方之间形成政治共识？这里没有什么普遍的原理可遵循，也没有什么成功的经验可照抄，更没有什么统一的模式可照搬，只能靠中国自己不断探索、创新。应当说，制定五年规划的决策过程，是最具中国特色的公共决策过程，充分体现了民主与集中、分散与统一的有机结合。

五年规划的编制过程本身就是“制度化、规范化、程序化”和决策“科学性、民主性”的过程。

从制度形式上看，是一个“民主、集中；再民主、再集中”的过程 ；从各方表达意见上看，是一个“发散、收敛；再发散、再收敛”的过程；从各方参与角度看，是一个“参与、共识；再参与、再共识”；从形成纲要文本来看，是一个“讨论、修改；再讨论、再修改”的过程。

这种决策过程是一个典型的政策循环：前一轮为后一轮奠定基础，每经过一轮，不同意见表达的民主程度和形成政策共识的集中程度都进入更高阶段，规划文本的质量也上一个新的台阶，显示了极好的学习机制和极强的适应能力。

通过多次反复的民主集中过程，使得五年规划既反映了国家战略意图，又充分表达了人民群众的利益诉求；既反映了中央的战略决策，也充分体现了地方的个性发展需求。它使得不同利益、不同诉求、不同观点，相互交流、相互分享、相互妥协，使之出现一个不断收敛过程，逐步形成政治共识、政策共识以及社会共识，最后成为一个经过法律程序的正式的五年规划纲要。

未来，五年规划作为中国重大的公共决策过程还需要进一步“三化”：一是制度化，即将五年规划纳入到法制轨道上，成为我国发展战略及规划等重大决策的法律依据，明确国家发展总体规划等的定位、内容，明确制定规划、实施规划的各类程序。

二是科学化，进一步通过调查研究、专家咨询等方式提高规划编制的科学性，坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。

三是民主化，广泛听取社会各界的意见，进一步强化公众的利益表达、偏好表达，使之成为计划优先次序选择的重要依据，使规划编制进一步成为人民参与决策的过程，成为最大程度凝聚社会共识的过程。

总之，制定五年规划是中国政府最重要的公共政策过程，也是实行民主集中制实践的最好案例。

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