利益协调机制尚待完善上海需强心针

利益协调机制尚待完善 上海需“强心针”

利益协调机制尚待完善 上海需“强心针” 更新时间：2010-3-3 0:22:01

长三角区域规划纲要或最快1个月落地

就在由发改委领衔的联合调研小组“出川入渝”之际，上报国务院的《长江三角洲区域规划纲要》已“捷足先登”，很可能上演 2010年第一台“区域大戏”。昨日，资深人士对记者分析，参照皖江城市带和鄱阳湖经济生态区的批复速度看，《纲要》最快有望1个月内获批，而正接受调研的《成渝经济区区域规划》也将在半年内落地。据悉，除成渝、长三角规划外，年内静待审批的还有京津冀都市圈发展规划等。继去年连批11个区域规划后，2010年“多点开花”格局将再添多翼。

进入最后一道工序

据媒体援引参与上述规划制订的国家发改委地区经济司司长范恒山表示，胎动已久的《长江三角洲地区区域规划纲要》日前已经上报国务院审议，不日即将呱呱落地。 “如果是国家发改委上报国务院，意味着已经走到了最后一道流程，也就是说通过了发改委主任办公会的审议。 ”长三角联合研究中心一位参与《纲要》研讨的匿名人士对记者分析，从以往经验看，最快只需要1个月就可以获得正式批复。记者注意到，此前《鄱阳湖生态经济区规划》在会同国家发改委几经易稿之后，从上报国务院到最后获批只经历了大半个月；《皖江城市带承接产业转移示范区规划》稍长，也不足2个月。

上述人士还告诉记者，如果是地方省委常委会上报国务院，战线就会拖得比较长，发改委必须组织召开专家审查会，国务院领导作出批示后，还要由发改委会同地方提升完善规划，再正式行文报请国务院审议批准。 “而在地方省委上报之前，国家发改委将牵头组织国务院有关部委和单位组成联合调研组，深入地方进行专题调研，现在成渝规划就是走到这一步，从流程必须消耗掉的时间来计算，一般来说距离出台还需要半年左右。 ”

撇除长三角地区、成渝经济区两个区域规划，从去年以来正式获批的区域规划已多达11个，几乎是过去4年的总和。而国家发改委地区经济司副司长陈宣庆曾公开表示，今年还将结合一些重点地区的实际情况，把应该在国家层面加以研究推进的重点区域纳入国家发展战略，研究制定一些区域发展规划和政策性文件。据透露，最近正在研究制定的规划除了长江三角洲区域发展规划和成渝经济区发展规划外，还包括京津冀都市圈发展规划。

据记者了解，在对成都、资阳、内江、自贡、南充和广安等地充分调研之后，由发改委副主任杜鹰带队的成渝经济区联合调研小组日前已经离开四川，山城重庆则是他们的最后一站。

“成渝规划一直搁浅未出的原因主要在于成都和重庆的关系比较微妙，对于谁才能夺下西南城市老大的名分，双方都不服气。 ”华东师范大学城市与区域规划研究院院长曾刚在接受记者采访时表示，不久前重庆在由住房与城乡建设部编制的《全国城镇体系规划》中接过“国家中心城市”第五棒，很可能反映出国家为重庆“正声”的意图，“随着成渝经济区规划的正式落地，城市的功能定位将更清晰，以后有利于两地更多关注如何互动和互助。 ”

缘何起大早、赶晚集？

记者注意到，其实不仅成渝规划距离面世走过了“长路漫漫”，长三角规划的破冰之旅也走得并不轻松。虽然是国家最先组织编制的跨行政区的发展规划，虽然该规划纲要草案早在2006年末就已经进入征求意见阶段，《长江三角洲地区区域规划纲要》却比《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》整整慢了1年多节拍。长三角规划先后共有四百多位专家参与讨论，历时达约十年之久。

对此，多位分析人士都对记者表示，个中玄机并不难猜，因为珠三角的地域范围只有广东一省9座城市，广东省政府可以“一把抓”，而长三角则涉及两省一直辖市的16座城市，不同行政区域的城市难以避免出于自身利益考量的不同意见，大大增加了整个研讨过程所消耗的时间成本。

“我们的地方政府都具有双重属性，一是属地行政组织，负责管理辖区内的各种事务，二是相对其他地方，地方政府又是地区竞争的主体和辖区利益的保护人，”华东师范大学公共管理学院相关研究人士对记者表示，“它不仅仅是一个纵向依赖的行政组织，同时也是具有独立经济利益的经济组织，这种自利性在地方与周边的利益博弈、利益竞争中体现得最为明显。 ”

市场观点认为，如何协调这种自利性和互动性，不仅是长三角区域规划研讨中面临的难题，也将是未来长三角践行规划时的焦点问题。苏州常务副市长曹福龙也曾对媒体坦言：“长期以来我们在观念上和行动上不同程度地受到了行政区划的束缚，从而影响了区域一体化的进程。 ”

上述分析进而指出，按照政府职能及当前政府合作的情况来看，目前最大的障碍在于产业分工。

“长三角地区政府能够在信息共享、基础设施建设、旅游资源整合、科教文卫、环境治理等方面实现全身心的投入展开合作，能够在金融、商贸、劳务等领域开展对话，划分彼此的职责与任务，但政府又都想把处在产业链下游高增长的部分安排在自己辖区内，对增长缓慢，附加值低的产业链上游部分的兴趣不是很大。 ”分析认为，没有产业上的适当分工，就没有真正的一体化发展，“大家都想搞汽车、搞能源、搞石化，搞电子信息产业，都想上马税收大的项目，长三角地区产业高度雷同是公认的，这要在政绩考核、利益补偿以及区域竞争机制上做足功夫。 ”

区域;

完善长三角合作的制度建设

利益协调机制尚“偏软”

记者了解到，上述专家口中的“利益补偿”即是利益协调机制的一部分，而最新版《纲要》中也给予了长三角政府间利益协调机制的一定重视。最新版《纲要》提出要完善定期会商制度，继续完善两省一市“省市长”定期协商会议机制，充分发挥长江三角洲城市经济协调会市长峰会的作用，充分发挥现有沪苏浙经济合作与发展座谈会等合作机制作用，推进落实三方共同明确的有关合作，完善长三角合作的制度建设等。

记者还了解到，3月下旬，将在嘉兴如期举行的一年一度的长三角城市经济协调会将会扩容。据悉，2009年的湖州会议，真正唱主角的也还是16个成员城市的代表；苏浙两省其它9座城市的高层代表虽然受邀参会，但身份始终是 “列席”。而此次会议上，长三角城市经济协调会办公室将正式宣布新入会的成员名单。

不过，不少业内专家都认为这样的制度还是 “偏软”。 “我们所说的长三角经济一体化其实就是一个制度变迁的过程，理想的专门协调机构可以对现有‘政府失灵’进行修正和弥补一体化中的‘市场失灵’。 ”有专家对记者解释道。该专家也认为，协调机构如何维持公信力将是难题。 “目前16座城市并不能完全坐在一张圆桌上，彼此负责人之间的行政级别是不同的，有的相当于部长级官员，有的是副部级官员，也有的是厅级干部，他们所获得的资源支持和权限都不同，”上述学界观点建议，可以由中央政府层面组建制度性的组织协调机构，有效指导区域政府合作。

政协全国委员会副主席厉无畏则建议直接建立类似 “长三角合作与发展委员会”的独立机构。在他看来，成立专门的超越“两省一市”的机构不太现实，而目前的协调机构作用也相对较弱，因此其建议成立长三角合作与发展委员会，这是一个独立的机构设置，不属于两省一市。中国生产力学会会长王茂林则为这个设想的机构定下了发展基调，认为这个机构要编制一个到2020年的规划，用以指导长三角发展。另据专家介绍，利益协调还可以包括“利益分享”和“利益补偿”两个方面。

本地;

经济势能尚不足

上海加大高附加值产业升级

此外，记者还查看此前的送审稿版本注意到，当时的长三角区域规划是以“一核六带”为核心，而据多年参加规划讨论的浙江省社科院经济社会发展研究中心副主任杨建华介绍，正式出台的新规划将有所改变，将着重区域空间布局、都市圈布局和产业带功能区布局方面。根据之前的讨论稿，核心将是力图让“长三角”走向“泛长三角”。包括长三角地区与海西经济区的整合，长三角地区泛至内陆是要将生产区域扩展到安徽、江西，目前安徽省已提出了多项方案，积极地融入长三角地区；泛至海洋则扩展到福建和台湾，融入东海经济圈框架中。也就是说，长三角规划的空间格局还在进一步扩大，这对作为长三角都市圈核心功能城市的上海而言无疑是更大的挑战。

但记者从中国城市经济学会常务理事、大城市专业委员会副主任委员高汝熹处获得的数据却显示了一个并不乐观的处境。据悉，上海在都市圈区域的经济地位从1978年以来持续下降，如果以户籍人口为基数计算，早在2006年苏州的人均GDP就已达到78801元，领先上海近3000元。 “虽然苏州过度依赖低附加值外商直接投资的经济模式也遭遇根植性差等问题，但以苏州为代表的一批周边城市的飞速发展也意味着上海要带动协调周边一批越来越强大的兄弟城市，其经济势能的明显不足。 ”高汝熹解释道。

数据还显示，如果与世界其它都市圈作横向对比，上海对周边城市的辐射力量也显得弱小。在长三角都市圈中，中心城市上海的周边地区面积是上海的15倍，人口是上海的 4.7倍，GDP总和是上海的2.65倍。而东京大都市圈的周边区域为琦玉、千叶和神奈川三县，人口只是东京的1.8倍。纽约都市圈的周边区域人口也只是纽约核心区的1.6倍。分析认为，这说明作为中心城市的上海集聚经济能量的尚且不足。

业内分析认为，上海作为中心城市，经济能量相对周边并不存在明显的强势，经济势能不明显，值得重视长三角都市圈“心弱边强”这一特有现象。 “因为中心城市经济能量不足，服务功能不强，恰恰是都市圈内建立分工协作体系困难重重的根源所在，对长三角都市圈的凝聚力的加强以及经济的一体化进程有着直接的负面影响。 ”

加速长三角产业整合

世博效应带来一体化契机

多位人士在接受记者采访时都表示，眼下最好的长三角一体化“加速器”就是即将揭幕的世博盛会。“世博会将直接带动长三角地区第三产业的整合，而长三角区域内部的第三产业市场常常带有相近的地域文化特征和特色，因而更容易产生一种共生共荣的关系。 ”有数据显示，半年的展期，将吸引海内外参观者7000万人次，旅游收入将达800亿元。预计世博会的7000万客流中，将有35％左右继续在 “长三角”地区游览，会对“长三角”主要城市形成很强的辐射作用和财富溢出效应。

上海世博会组委会副主任委员、执委会执行主任、中国贸促会会长万季飞曾经算过一笔账，展览业对相关产业的经济拉动系数为1∶9，筹备世博会期间，世博经济每年对上海GDP增长的拉动约为2％，对上海周边“长三角”地区投资的拉动约为30％。举办当年，对上海GDP增长的拉动约为5％，对上海周边“长三角”地区投资的拉动将超过50％。分析认为，届时企业可以利用世博园区内企业向外搬迁之机来沪招商，积极参加世博会场馆建设的招投标，在世博会组委会选择合作伙伴和特约赞助商时争取一席之地。

据相关人士介绍，如何放大世博效应、共享世博机遇也正是本次长三角城市经济协调会的重要议题之一。历史资料显示，举办世博会能推动以举办城市为核心的经济圈的形成。例如，日本太平洋沿岸城市群就是由1970年成功举办大阪世博会而最终形成的，以大阪为核心的关西经济带造就了日本经济长达十年的辉煌；英国伦敦世博会促成了以伦敦――利物浦为轴线，沿泰晤士河扩展的产业密集带和经济核心区的产生；芝加哥世博会紧密联系了北美五大湖城市圈――底特律的汽车工业、匹兹堡的钢铁工业和托莱多的玻璃工业。

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